[의견서] 국회 언론공정성실현모임의 방송법 전부개정법률안에 대하여

국회 언론공정성실현모임의 <방송법 전부개정법률안>

에 대한 언론연대 의견서

 

 

❑ 국회 언론공정성실현모임은 지난 8월 24일 국회에서 <방송의 공적가치 제고 및 상생 생태계 조성을 위한 통합방송법 제정 공청회>를 열고 <방송법 전부개정법률> 초안을 발표하였습니다.

 

❑ 언론개혁시민연대(공동대표 전규찬, 최성주)는 방송 환경 변화와 기술 발전으로 인해 발생하는 현행법의 한계를 해소하기 위하여 방송 규제의 원칙을 재정립하고, 법률 체계를 정비하자는 입법 취지에 공감합니다.

 

❑ 언론연대는 통합방송법 제정을 계기로 방송의 공적가치를 확대하고, 시청자와 이용자의 권리를 증진하기 위한 사회적 논의가 활성화되길 기대합니다. 이에 <아래>와 같이 <방송법 전부개정법률안>에 대한 검토 의견을 제출하오니 법안 발의에 반영해주시길 바랍니다.

 

[의견서] 방송법 전부개정법률안에 대하여1123.hwp

 

2018년 11월 23일

언론개혁시민연대

 

 

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국회 언론공정성실현모임의 <방송법 전부개정법률안>

에 대한 언론연대 의견서

 

1. 방송사업(자) 분류에 부가유료방송사업(자), 인터넷방송콘텐츠제공사업(자)를 신설하여 OTT와 개인방송, MCN 등을 법제화

 

❑ 방송법 전부개정법률안 내용

- 유료방송사업 내에 ‘부가 유료방송사업자’를 규정하고 개방형 인터넷을 통한 방송(OTT서비스)을 제공하는 사업자까지 포함(법안 제2조의8호) - 방송콘텐츠제공사업 내에 개인방송, MCN 등을 통해 방송콘텐츠를 제공하는 ‘인터넷방송콘텐츠제공사업자’를 별도로 규정(법안 제2조의9호)

⇨ OTT서비스(사업자)를 ‘유료방송사업’(자)로, 유튜브 등에 방송콘텐츠를 제공하는 이용자(유튜버)들을 ‘인터넷방송콘텐츠제공사업자’로 분류하여 ‘방송’의 지위를 부여하고 규제함

 

❑ 언론연대 의견

○ 규제의 필요성에 대한 근본적인 물음이 제기됩니다. 규제란, 사회에 해악을 주는 어떤 문제가 발생하여 많은 사람들이 규제필요성을 느낄 때 검토해야 합니다. 이 경우, 사업자 뿐 아니라 이용자측면에서 필요성이 제기될 때 규제의 이유가 더 크다고 할 것입니다. 하지만 그동안 한국에서는 대부분 사업자의 요구에 근거해 규제도입이 논의됐고, 그로 인해 시민들의 불편을 야기하는 일이 반복됐습니다.

 

<방송법 전부개정법률안>은 OTT 등 IP 기반 미디어와 이에 방송콘텐츠를 제공하는 개인 등을 규제체계 내에 포함시키면서 ‘규제 도입의 근거와 필요성’을 충분히 설명하지 않고 있습니다. OTT서비스와 개인방송·MCN 등의 콘텐츠를 방송으로 규제해야한다는 요구는 누구의 목소리인가요? OTT, MCN의 법제화를 추진하는 배경과 규제목표 등을 명확하게 설명해야 할 것입니다.

 

○ 인터넷 영역의 콘텐츠 규제는 지금도 이뤄지고 있습니다. 하지만 해외사업자들에게는 동일한 규제를 강제하는데 한계가 발생하고 있습니다. 이런 상황에서 OTT등을 법제화할 경우 두 가지 문제가 발생할 수 있습니다. 첫째, 국내사업자에 대한 중복규제 문제가 발생할 수 있습니다. 둘째, 해외 유료방송사업자나 인터넷방송콘텐츠제공사업자에게도 동일한 규제를 적용할 수 있는가 하는 문제입니다. 만일, 동일한 규제가 적용되지 않는다면 한국 사업자들만 불리한 환경에 놓이게 되는 역차별을 낳을 수 있습니다.

 

○ OTT나 개인방송·인터넷방송콘텐츠제공사업자들이 제공하는 콘텐츠에 대한 규제는 표현의 자유를 침해하는 문제를 야기할 수 있다는 점에서 신중하게 접근해야 합니다.

 

∴ OTT나 개인방송·인터넷방송콘텐츠제공사업자의 방송법 포섭은 규제의 필요성과 목적이 명확하고 이에 대한 사회적 동의가 전제돼야 합니다.

 

 

2. 공동체라디오를 지역방송으로 포함하여 규정

 

❑ 방송법 전부개정법률안 내용

- 지특법 폐지 및 방송법 통합을 고려하여 ‘지역방송발전 지원’에 관항 장을 신설(법안 제7장) - 정부 지원의 대상이 되는 지역방송의 범위에 ‘공동체라디오방송’을 추가하고 지역방송발전위원회(지발위)의 역할을 강화 - 지역공동체 기반의 소출력 지상파로 운영되는 공동체라디오방송을 지역방송의 범위에 포함하여 정부의 지원을 받을 수 있는 근거를 마련

⇨ <지역방송발전지원 특별법>(약칭; 지역방송지원법)을 폐지하고 방송법과 통합

⇨ 공동체라디오를 지역방송 범위에 포함

 

❑ 언론연대 의견

 

○ <지역방송발전지원 특별법>은 ‘지원법’에 해당합니다. <방송법>은 ‘규제법’으로 분류할 수 있습니다. <방송법 전부개정법률안>은 <지역방송지원법> 통합에 따라 지역방송의 정의를 방송법에 도입하고 있으나 그 외에는 별다른 내용이 없습니다. 지원법을 규제법 안으로 가져와야하는 이유가 있는지 의문입니다.

 

○ 공동체라디오를 ‘지역방송’으로 분류한 것은 ‘정부지원’을 하고자 하는 의도로 보입니다. 하지만 공동체라디오방송사업자를 ‘지역방송’으로 분류하는 것이 타당한 것인지 검토가 필요합니다.

 

- 공동체 라디오란 “기존 주류 미디어와 다른 제3영역의 방송입니다. 공동체라디오는 공동체 내에서, 공동체를 위해, 공동체에 대해, 공동체가 운영하는 방송”(Louie Tabing, 2002)을 의미합니다. 공동체라디오는 지역(로컬)의 의미를 띄고 있기는 하지만 태생적으로 지역, 소수자, 인종, 환경, 노동, 문화, 계층 등 다양한 ‘공동체(커뮤니티)’ 의미를 담고 있습니다.

 

∴ 공동체라디오는 ‘지역방송’이 아닌 제3의 영역으로 분류하여 별도의 규정과 지원책을 마련하는 것이 바람직하다고 여겨집니다. (‘공동체라디오방송의 지원’을 별도의 장으로 구성하거나 별도법 제정을 통해 지원)

 

○ 또한 지역방송을 규정하며 현재 지역채널을 운영하고 있는 방송사업자인 케이블SO를 제외한 이유가 무엇인지 설명이 필요합니다.

 

 

3. ‘신규 서비스’를 승인의 대상으로 규정

 

❑ 방송법 전부개정법률안 내용

- 사업분류 또는 인허가 미적용에 따른 신규서비스의 진입이 지연되는 문제를 해결하기 위하여 ‘신규서비스 승인’에 관한 조항 신설 - 기존 방송사업자가 아닌 개인 또는 법인이 신규서비스를 시행하고자 할 경우, 방통위에게 인허가 대상이 되는지를 사전 요청하고 방통위는 이를 90일 이내 인허가 여부를 결정하여 통보하도록 규정(법안 제13조)

↓

제13조(신규서비스의 승인등) ① 방송사업자(공동체라디오방송사업자는 제외한다)가 기존의 방송 송·수신 또는 전송 방식에서 활용되지 않았던 새로운 기술을 도입·사용(이하 “신규서비스”라 한다)하여 방송을 하고자 할 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회의 승인을 받아야 한다. 1. 지상파방송사업자: 방송통신위원회 2. 다채널유료방송사업자·부가유료방송사업자: 과학기술정보통신부장관 ② 방송통신위원회가 제1항에 따른 승인을 하고자 하는 경우에는 과학기술정보통신부장관에게 「전파법」에 따른 무선국과 관련된 기술적 심사를 의뢰하고 과학기술정보통신부장관으로부터 송부받은 심사결과를 반영하여야 한다. ③ 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회는 제1항에 따라 신규서비스를 승인할 때에는 시청자의 권익 증진과 공정경쟁의 촉진 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. ④ 제1항에 따라 신규서비스의 승인을 받은 해당 사업의 허가유효기간이 만료된 때 신규서비스의 승인유효기간도 만료된 것으로 본다. ⑤ 지상파방송사업자·다채널유료방송사업자·부가유료방송사업자가 승인유효기간 만료 후 계속 신규서비스를 제공하려는 때에는 제1항 각 호의 구분에 따라 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회의 재승인을 받아야 한다. 이 경우 제2항을 준용한다. ⑥ 제1항에 따라 승인을 받은 사업자가 신규서비스의 제공을 중지하거나 중단하려는 때에는 과학기술정보통신부령 또는 방송통신위원회규칙으로 정하는 바에 따라 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회에 신고하여야 한다. ⑦ 제1항 및 제5항에 따른 승인·재승인 심사의 기준 및 절차는 대통령령으로 정한다. ⑧ 제11조 또는 제12조에 따라 방송사업에 대한 허가·승인·등록(이하 “허가등”이라 한다)을 받지 않은 개인 또는 법인이 신규서비스로 방송을 하고자 할 경우에는 지체 없이 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회에게 제11조 또는 제12조에 따른 허가등의 대상인지 여부에 대한 판단을 요청하여야 한다. 이 경우 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회는 요청을 받은 날로부터 90일 이내에 허가등의 대상인지 여부에 관한 판단 결과를 통보하여야 한다. ⑨ 제8항에 따라 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회로부터 제11조 또는 제12조에 따른 허가등의 대상인 것으로 통보를 받은 경우, 그에 관한 허가등을 받지 아니하고는 신규서비스로 방송을 할 수 없다.

⇨ 기존 <방송법>에 없었던 ‘신규서비스’ 개념을 도입

 

❑ 언론연대 의견

○ 신규서비스 진입이 지연되는 문제를 해소하는 효과를 기대하는 것으로 보입니다. 하지만 취지와 달리 규제의 틀에 갇혀 신규 서비스의 발전을 저해할 수 있다는 지적도 나옵니다.

 

해당 법조문은 ‘신규서비스를 가로막는’ 규정으로 해석될 여지가 있습니다. ‘허가 규정을 넘어서는 서비스가 나을 수 있다’는 것을 가정하여 아직 나타나지 않은 미래의 기술까지 미리 규제하도록 하는 것이 타당한지 의문입니다.

 

신규서비스 전체를 대상으로 ‘허가 등의 대상인지 여부를 90일 동안 판단’하기보다는 정부가 유권해석을 빠르게 내려주는 방식이 보다 적합한 것이 아닌지 검토를 바랍니다.

 

○ ‘신규서비스’라는 개념도 모호합니다. 법조문 그대로 본다면 ‘신규서비스’란 “기존의 방송 송·수신 또는 전송 방식에서 활용되지 않았던 새로운 기술을 도입·사용”하는 것으로 풀어볼 수 있습니다. 하지만 논란이 됐던 DCS의 경우 기존에 활용되지 않았던 전송 방식을 적용한 새로운 기술이 아니었습니다. DCS는 신규서비스가 아니라 현행법의 ‘기술결합서비스’에 해당한다고 봐야 할 것입니다. 그렇다면 신규서비스 조항을 도입하여 규제하려는 대상은 대체 무엇입니까? 예를 들어, 향후 지상파방송사가 UHD방송을 하며 IP를 활용해 VOD 서비스를 할 경우 이것도 승인받아야 하는 신규서비스에 해당하는 것인가?

 

∴ 해당 규정은 규제 대상 등의 모호성을 해소해야 할 필요성이 있습니다.

 

 

4. 한국방송공사법 분리 및 공영방송 개념 정의

 

❑ 방송법 전부개정법률안 내용

*방송법과 공영방송 간 관계를 재정립 - 방송법 제2조 2호와 5호를 통해 공영방송을 정의하고, 제6조를 통해 공영방송사들의 공적책임 확립 - KBS 설치·운영에 관한 현 방송법 4장을 타 공영방송 설치법(EBS)과 같이 별도의 설치법(‘한국방송공사법’)으로 분리하여 제정 - 단, 공영방송으로 규정된 MBC의 경우 ‘방송문화진흥회법’에 대한 법체계성 검토 후 ‘설치법’으로서 위상을 갖도록 후속 개정 필요

⇨ 공영방송을 KBS와 EBS, MBC(본사)로 정의.

 

❑ 언론연대 의견

○ 해당 법안은 ‘공영방송’으로 “「한국방송공사법」에 따른 한국방송공사, 「한국교육방송공사법」에 따른 한국교육방송공사, 「방송문화진흥회법」에 따른 방송문화진흥회가 최다출자자인 방송사업자가 하는 방송을 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지역 MBC의 경우, 방송문화진흥회가 최대출자자가 아닌 상황입니다. 지역MBC을 공영방송에서 제외하는 것인지, 그렇다면 그 이유가 무엇인지 궁금합니다.

 

○ ‘공영방송의 공적책임’을 별도로 둔다는 것은 그 책임성을 높인다는 의미가 있습니다. 필요한 조치라고 생각됩니다. 그러나 공백이 남습니다. 지상파 민영방송사들입니다. 그동안 ‘지상파’에 대한 공적책무는 전파를 사용한다는 점에서 더 무겁게 책정돼왔습니다. SBS의 경우, 공영방송도 아니고 지역방송도 아니지만 그동안 지상파로써 그에 걸맞은 공적책무를 부여받아왔던 게 사실입니다. 하지만 <방송법 전부개정법률안>은 ‘공영방송’을 규정하고 ‘지역방송’ 개념을 적용하면서 지상파 민영방송사는 지위가 모호하게 설정되어 있습니다. 종편과 지상파가 동일하게 종합편성사업자로 묶여 있는 체계의 개선이 필요합니다.

 

○ 또한, 비지상파 영역의 사업자 중에서 공적 재원이 투입된 방송사들(YTN, 아리랑 TV 등)에게는 어떤 공적책임을 부여하고, 지원할 것인지도 추가적으로 검토할 필요가 있습니다.

 

 

5. 유료방송사업자가 전국사업자로 허가받을 경우 ‘지역사업권’ 소멸하는 것과 관련해

 

❑ 방송법 전부개정법률안 내용

*수평규제체계도입 적용으로 발생하는 유료방송사업자의 방송사업권 문제를 해결하기 위하여 보완 규정 마련 - 방송사업의 인허가는 ‘지역사업권’에 따라 부여하는 것을 원칙으로 정하고, 방송사업자가 전국사업권 인허가를 받은 경우 지역사업권은 저절로 소멸되는 것으로 규정(법안 제16조)

⇨ SO가 전국사업권 인허가를 받은 경우 지역사업권 소멸

 

❑ 언론연대 의견

○ 최근 IPTV의 SO인수에 대한 기사가 하루가 멀다 하고 나오고 있는 상황입니다. IP망을 이용한 전국사업자 비율이 높아질 것으로 전망되고 있습니다. 이로 인해 케이블SO에게 주어졌던 지역성 책무가 감소할 것이란 우려가 제기되고 있습니다. 케이블망에 대한 투자 감소로 인하여 시청자 불편이 야기될 수 있는 상황이기도 합니다.

 

○ <방송법 전부개정법률안>은 방송의 공적가치에 해당하는 ‘지역성 구현’을 구체화하고 그 지원의 법적 정당성을 강화하기 위해 <지역방송발전지원 특별법>을 방송법에 통합한다고 설명하고 있습니다. 하지만 <지역방송지원법>을 기술적으로 통합하였을 뿐, SO에게 부여했던 지역사업권이 소멸될 때 위축될 것으로 예상되는 ‘지역성’을 어떻게 유지할 것인지 실효성 있는 방안을 담고 있지 못합니다. 방송융합 및 글로벌 시장 환경에서 훼손되기 쉬운 지역성을 보호하겠다는 목표를 제시하고 있으나 이를 실현할 수 있는 구체적인 방안은 부재한 상황입니다.

 

○ ‘지역분권’ 측면에서 보더라도 아쉬운 측면이 많습니다. 지역분권의 핵심은 지역민주주의 실현입니다. 지역민주주의를 강화하기 위해서는 지역채널 강화 및 지역성 구현을 위한 방송이 필요합니다. 지역 내 자치적인 ‘방송’은 지역분권 실현을 위한 핵심적 수단입니다. 새로운 방송법에는 정부가 추진하는 ‘지역분권’의 가치가 담겨야 합니다. 하지만 <방송법 전부개정법률안>은 ‘지역분권’에 대한 고려가 부족합니다. ‘M&A를 통한 플랫폼의 대형화’를 촉진하고, ‘전국사업자’ 중심의 시장 개편만을 추구하고 있습니다.

 

○ <방송법 전부개정법률안>은 제5조(방송의 공적 책임) 제2항에서 “방송은 공익성을 실현하기 위하여 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다”며 5호로 “방송은 지역사회의 균형 있는 발전과 민족문화의 창달에 이바지 하여야 한다”고 규정하고 있습니다. 지역성의 구현은 모든 방송사에게 적용되는 책무이며, 전국사업자인 IPTV라고 예외가 될 수 없습니다.

 

전국사업자 역시 이용자를 만날 때에는 ‘권역’ 중심이 될 수밖에 없습니다. 설치 및 A/S 등 고객센터 역시 각 지역별로 운영되고 있습니다. ‘전국사업자’는 전송방식이나 콘텐츠 편성에 따른 구분일 뿐, 서비스 이용자 측면에서는 지역 단위로 가입, 설치, 수리서비스를 받는 것에 차이가 없습니다. 따라서 전국사업자 중심으로 시장을 재편한다 하더라도 지역성의 책무는 유료방송의 공적책무로 계속해서 규정할 필요가 있습니다.

 

 

6. 다채널유료방송사업자의 시청자위원회 설치 의무화

 

❑ 방송법 전부개정법률안 내용

- 시청자위원회 운영 의무대상 사업자에 ‘다채널 유료방송사업자’를 추가(법안 제59조, 제62조)

⇨ ‘다채널 유료방송사업자(SO/위성/IPTV 등)’에 대해 시청자위원회 의무대상 조항으로 추가. 유료방송에 대한 시청자위원회 관련 별도의 조항은 병기돼 있지 않음.

 

❑ 언론연대 의견

○ 유료방송에 대한 시청자위원회 설치 의무는 언론연대에서 꾸준히 필요성을 제기해왔던 부분입니다. <방송법 전부개정법률안>에서 해당 내용이 포함된 것은 시청자-이용자 복지에서 큰 전환점이 될 것이라 기대합니다.

 

○ 하지만 유료방송의 경우 사업자별로 시청자위원회를 두게 되면 사업자에 종속될 수 있다는 우려가 제기됩니다. 유료방송 시청자위원회는 ‘플랫폼 서비스의 개선’이 주 목적입니다. 그런 점에서 ‘권역별’ 시청자위원회 구성이 바람직합니다. 이 경우, 지역성을 기반으로 둔 시청자위원회 운영이 될 수 있다는 점에서 별도의 장점도 기대할 수 있게 됩니다.

 

 

7. 방송단위의 분류 관련

 

❑ 방송법 전부개정법률안 내용

*사업자 분류 및 인허가 체계 - 원칙 : ‘방송역무(서비스)->사업->사업자’의 순서를 고려한 후, 전송플랫폼-콘텐츠 계층의 수평규제체계에 따라 최종 분류(법안 제1장 제2조) - 방송역무의 단위에서 ‘방송’, ‘공영방송’, ‘지역방송’을 구분하고, 방송사업단위에서 전송플랫폼 계층에 해당하는 유료방송사업을 구체화 : 공영방송은 공영방송사가 행하는 방송으로 규정하고, 지역방송은 지역을 방송구역으로 하는 지상파방송사와 공동체라디오방송으로 규정 : 유료방송사업 내에 ‘부가 유료방송사업자’를 규정하고 개방형 인터넷을 통한 방송(OTT서비스)을 제공하는 사업자까지 포함(법안 제2조의8호) : 방송콘텐츠제공사업 내에 개인방송, MCN 등을 통해 방송콘텐츠를 제공하는 ‘인터넷방송콘텐츠제공사업자’를 별도로 규정(법안 제2조의9호)

*규제시스템 :‘전송플랫폼-콘텐츠’ 계층의 수평규제체계에 따라 역무-규제 간의 일치성과 형평성을 확보 - 역무·서비스에 토대를 두어 사업(자) 분류를 정립하고, 이에 따라 진입·소유·행위 규제가 형평성을 갖도록 적용 *법체계 정비 - 역무·서비스-사업(자)-규제 간의 일치성과 형평성을 확보하기 위하여 IPTV사업법을 폐지하고 주요사항을 방송법에 반영

⇨ 역무·서비스 중심으로 방송 사업 분류가 핵심

 

❑ 언론연대 의견

○ 현행 <방송법>은 전송망에 따라 지상파-SO-IPTV로 규정하고, 그에 따른 공적책무를 중심으로 규제해왔습니다. <방송법 전부개정법률안>의 지적대로 방송기술의 급속한 발전으로 플랫폼(전송수단)에 따른 규제시스템의 실효성이 약화된 것은 사실입니다. 하지만 그렇다고 기존의 ‘전송수단’ 분류가 아무런 의미가 없다고 할 수는 없습니다. 기존의 플랫폼에 대한 고려 없이 ‘역무·서비스 토대’로만 사업자를 분류할 경우, 각각의 플랫폼이 수행해왔던 공적책무를 놓칠 우려가 있기 때문입니다. <방송법 전부개정법률안>이 간과하고 있는 부분입니다. 이렇게 될 경우 지상파방송의 무료보편적서비스의 책무, SO 지역채널 등의 지역성 구현 책무, (공적) 소유구조에 따른 책무 등이 형해화 될 가능성이 높습니다.

 

○ 방송을 분류하는 방법은 다양합니다. ‘무료냐 혹은 유료냐’, ‘전국사업이냐 혹은 지역사업이냐’, ‘공영이냐 혹은 민영이냐’ 등의 기준을 다양하게 고려하여 방송법 체계에 반영해야 합니다. 이런 부분들을 모두 고려해 보다 정교하게 방송에 대한 단위를 구분하고 그 분류에 맞춘 공적책무를 규정, 지원방안을 마련하는 보완작업이 이뤄져야 할 것입니다.

 

 

8. 결론

 

∴ <방송법 전부개정법률안> 혹은 <통합방송법 제정>을 위해서는 방송이 현 시대에 가지는 함의부터 살펴봐야 합니다. 그 과정에서 방송법의 새로운 체계에 대한 사회적 합의를 이뤄야 합니다. 또한 2000년 통합방송법이 추구했던 방송의 공적가치를 보존하기 위한 노력이 필요합니다. 서둘러 법을 발의하기보다는 시민사회가 참여하는 폭넓은 공론의 장을 구성하여 사회적 논의를 진행할 것을 당부 드립니다.